單光暄：PPP推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展（下）
單光暄 全經(jīng)聯(lián)金融投資委員會(huì)委員中國(guó)技術(shù)市場(chǎng)協(xié)會(huì)PPP創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)常務(wù)副主任
單光暄先生，PPP專家，專注于PPP政策、頂層設(shè)計(jì)和模式應(yīng)用，進(jìn)行政府及企業(yè)的全資金鏈結(jié)構(gòu)化融資設(shè)計(jì)，是企業(yè)債券“三整合”的提出及實(shí)踐者，提出了適合中國(guó)國(guó)情的“光暄模式”——PPP項(xiàng)目全生命周期的創(chuàng)新理論：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在政府和社會(huì)資本合作的市場(chǎng)化體系，是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置系統(tǒng)。
2017年1月7-8日，單光暄先生在“全經(jīng)聯(lián)特色小鎮(zhèn)投融資模式創(chuàng)新研討會(huì)”上做了主題為《PPP推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展》的分享。本文為單光暄先生在現(xiàn)場(chǎng)分享的后半部分內(nèi)容：
點(diǎn)擊可看：?jiǎn)喂怅眩篜PP推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展（上）
一、PPP推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展
（一）PPP模式政策解讀
2014年10月2日
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國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》開(kāi)始，國(guó)家將PPP模式作為地方政府舉債融資的一種機(jī)制，取代融資平臺(tái)模式，這對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及債務(wù)控制有著積極的作用。
2015年5月19日
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由國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行下發(fā)的國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文提出，“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。”
大力推廣PPP模式
——對(duì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、引導(dǎo)良好發(fā)展預(yù)期，努力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金更多投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱領(lǐng)域。
十八大三中全會(huì)提出——“深化經(jīng)濟(jì)體制改革要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這就是說(shuō)：基本經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)體系、財(cái)稅金融、宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的所有改革，都要圍繞這個(gè)主線來(lái)展開(kāi)與推進(jìn)。
財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)副部長(zhǎng)史耀斌——在2106年12月份的全國(guó)財(cái)政PPP會(huì)議上指出：“認(rèn)識(shí)PPP改革的意義，需要有一個(gè)寬廣的視角，需要放到推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中去看。早在推廣之初，我們就提出了“五大變革”的理念，（1、推進(jìn)利益主體變革；2、推進(jìn)權(quán)利主體變革；3、推進(jìn)管理體制變革；4、推進(jìn)投融資模式變革；5、推進(jìn)扶貧模式變革）認(rèn)為PPP是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機(jī)制變革。今年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)將PPP提升到改革全局的戰(zhàn)略高度，讓我們對(duì)PPP改革的意義有了更深更高的認(rèn)識(shí)。”
同時(shí)還指出“目前，一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，需要引起高度重視，主要是：一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問(wèn)題較為突出。部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版BT。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是刻意規(guī)避PPP管理要求。一些地方認(rèn)為PPP流程多、管理嚴(yán)，操作起來(lái)太復(fù)雜，想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目，把政府購(gòu)買服務(wù)的范圍泛化到幾乎所有公共服務(wù)。三是“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)。在第三批示范項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目必要的可研報(bào)告尚未完成，立項(xiàng)流程存在瑕疵；很多項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告流于形式，照搬模板，給未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施埋下很大隱患。”
實(shí)現(xiàn)“五大變革”是推進(jìn)PPP改革的長(zhǎng)期目標(biāo)。短期內(nèi)，PPP改革要與現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有機(jī)融合。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在爬坡過(guò)坎的攻堅(jiān)期。從宏觀看，一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩，PPP仍將是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要政策工具之一。另一方面，市場(chǎng)資金充裕、資產(chǎn)荒持續(xù)存在，市場(chǎng)各方將PPP作為獲得融資和快上項(xiàng)目方式的現(xiàn)象比較多。從微觀看，各方面都有拉動(dòng)投資的迫切需求，加上前面提到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，都制約著PPP的規(guī)范健康發(fā)展。為此，我們要堅(jiān)持以“穩(wěn)增長(zhǎng)”為核心，充分發(fā)揮好積極財(cái)政政策的作用，暢通民營(yíng)資本進(jìn)入渠道，依托PPP改革，助力“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”和“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”“雙引擎”。
（二）PPP項(xiàng)目成立的基礎(chǔ)——項(xiàng)目識(shí)別
財(cái)金（2016）92號(hào)文件《PPP暫行辦法》第二章 項(xiàng)目識(shí)別論證“第四條各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)同配合，共同做好項(xiàng)目前期的識(shí)別論證工作，（項(xiàng)目識(shí)別的基礎(chǔ)是項(xiàng)目的定性和分類，否則項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不控。這里缺少社會(huì)資本方或顧問(wèn)單位的識(shí)別，2,0、3,0政府沒(méi)法識(shí)別）
1、政府發(fā)起PPP項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)主管部門(mén)提出項(xiàng)目建議，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。（這里的問(wèn)題怎么緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，應(yīng)該有政府同社會(huì)資本共同提出訴求，來(lái)識(shí)別項(xiàng)目的可行，進(jìn)行協(xié)商談判，雙方達(dá)成訴求后，再確定項(xiàng)目，這樣項(xiàng)目推動(dòng)成功的可能性就很大，不能再采取惡性低價(jià)中標(biāo)不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)狀，和“五大變革”出現(xiàn)矛盾）
2、社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本向行業(yè)主管部門(mén)提交項(xiàng)目建議書(shū)，經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)審核同意后，由社會(huì)資本方編制項(xiàng)目實(shí)施方案，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。（這里少政府同社會(huì)資本共同發(fā)起，是否直接歸屬到社會(huì)資本方了，“比如特色小鎮(zhèn)+產(chǎn)鎮(zhèn)融合的提出發(fā)起，如果再加上全旅旅游那么就更有問(wèn)題了”，目前我們現(xiàn)行的做法有一個(gè)沒(méi)有明文規(guī)定的規(guī)定，社會(huì)資本方就是國(guó)企央企，最多是個(gè)上市公司，因?yàn)轫?xiàng)目貸政策性銀行及商業(yè)銀行都是放款給國(guó)企央企的，民企是拿不到的，咱們的國(guó)企央企都是做EPC，主要是從施工里攝取利潤(rùn)，他們是不會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和管理的，更不會(huì)提出發(fā)起什么PPP項(xiàng)目，那么這里說(shuō)的社會(huì)資本發(fā)起單位到底是哪個(gè)群體。我們是不是可以這樣理解，具有同PPP項(xiàng)目相聯(lián)系的，掌握著世界或國(guó)內(nèi)先進(jìn)技術(shù)的、有專利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)的企業(yè)、單位應(yīng)該是社會(huì)資本的發(fā)起者，但他們是只有無(wú)形資產(chǎn)、專有技術(shù)或資產(chǎn)規(guī)模不足的民企。這樣按照現(xiàn)行的政策就應(yīng)該這些民營(yíng)企業(yè)和國(guó)企央企成立聯(lián)合體或者是加快國(guó)企改革的混合制企業(yè)，對(duì)相關(guān)PPP項(xiàng)目進(jìn)行提出發(fā)起，這可能會(huì)對(duì)PPP推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到巨大推動(dòng)作用）
3、第五條 新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目的項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目建議書(shū)、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告等前期論證文件編制；存量項(xiàng)目實(shí)施方案的編制依據(jù)還應(yīng)包括存量公共資產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告等。（這里就需要后面講到PPP模式中創(chuàng)新理論體系里面的“光暄方法”進(jìn)行改造的項(xiàng)目）
4、項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目基本情況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等內(nèi)容。”（這里還缺少運(yùn)作成功的基本要素，財(cái)務(wù)分析，現(xiàn)金流設(shè)計(jì)，資金的結(jié)構(gòu)化安排，如果看不到全生命周期及全產(chǎn)業(yè)鏈的整個(gè)過(guò)程，也談不到風(fēng)險(xiǎn)控制）
（三）PPP模式運(yùn)用
1、廣義的PPP模式（Public—Private—Partnership），是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。 PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。
2、狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，主要包括：BOT（Build-Operate-Transfer，即建造-經(jīng)營(yíng)-移交）、BFO 模式（build—finance—operate，即（建造-融資-經(jīng)營(yíng)）、DBO(：Develop-Build-Operate,即（開(kāi)發(fā)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)) 、BOO(Build-Own-Operate，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng))、TOT模式(Transfer-Operate-Transfer，即移交-經(jīng)營(yíng)-移交)等等,還有部分專項(xiàng)模式，比如存量項(xiàng)目改造模式﹝光暄方法﹞TFBO (Transfer-finance-Build-Operate即移交-融資-建設(shè)-經(jīng)營(yíng))，融資租賃BOLT模式。
3、TFBO模式的應(yīng)用，根據(jù)43號(hào)文件中指出的“對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資”。
結(jié)合目前PPP項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)情況，如何解決目前各地政府存量建設(shè)項(xiàng)目的問(wèn)題，《PPP創(chuàng)新理論體系》中推出TFBO模式﹝光暄方法﹞(Transfer-finance-Build-Operate即移交-融資-建設(shè)-經(jīng)營(yíng))該模式是具有非常明顯現(xiàn)階段特色。
該模式是對(duì)TOT/TOO和BOT/BOO融資方式的拓展，也是企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)、兼并所采取的一種特殊形式。第一、把政府及平臺(tái)公司存量項(xiàng)目及資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，第二、把以前企業(yè)跑馬圈地，項(xiàng)目拖至2年以上的項(xiàng)目改造，比如，特色小鎮(zhèn)，旅游景區(qū)，其他項(xiàng)目等等，第三、PPP出現(xiàn)不規(guī)范操作而形成的爛頭爛尾項(xiàng)目重新回爐改造而運(yùn)用的一種模式。按文件法定收購(gòu)程序完成后，對(duì)用PPP模式新組建的SPV公司進(jìn)行移交、融資、生產(chǎn)、管理、經(jīng)營(yíng)。后面該模式的應(yīng)用將非常廣泛，用來(lái)解決存量項(xiàng)目資金不足及現(xiàn)階段操作不規(guī)范及失誤項(xiàng)目的轉(zhuǎn)換問(wèn)題。防范在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、風(fēng)控出現(xiàn)亂象問(wèn)題。
4、金融租賃FBLT模式（finance-Built-Lease-Transfer融資-建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓）也是PPP模式中的一種，在這種模式中，有第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)策劃，組織租賃公司負(fù)責(zé)融資、建造，然后將設(shè)施租給SVP公司，由SPV公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，在租賃期內(nèi)社會(huì)資本與政府部門(mén)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，租期結(jié)束以名義價(jià)格購(gòu)回設(shè)施，特許經(jīng)營(yíng)到期轉(zhuǎn)移給政府。
綜上所述：PPP是指公共部門(mén)與社會(huì)企業(yè)為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來(lái)確立，公共部門(mén)將融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)企業(yè)共同承擔(dān)，并與社會(huì)企業(yè)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共服務(wù)。PPP帶來(lái)的不只是社會(huì)資本，還包括知識(shí)技能、管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新能力、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、技術(shù)工藝等“附加值”。在社會(huì)資本的催化之下，PPP項(xiàng)目往往更具超高效率。一是設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)各環(huán)節(jié)通盤(pán)考慮帶來(lái)的成本節(jié)約和效益提升；二是公共部門(mén)提出要求、私人部門(mén)設(shè)法實(shí)現(xiàn)，公私雙方達(dá)成各自訴求，各盡所能，風(fēng)險(xiǎn)和職能合理配置會(huì)帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)；三是政府有需求和想法，社會(huì)企業(yè)專業(yè)策劃、設(shè)計(jì)，投資、建設(shè)，管理運(yùn)營(yíng)，雙方相互配合，責(zé)任義務(wù)分擔(dān)，利益共享；四是雙方長(zhǎng)期合作互動(dòng)、互相學(xué)習(xí)的過(guò)程，同時(shí)會(huì)帶來(lái)社會(huì)管理模式的重大變革。
（四）PPP模式的特點(diǎn)
1、PPP模式將私人企業(yè)引入公共領(lǐng)域，使不具有商業(yè)投資價(jià)值的項(xiàng)目商業(yè)化，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府給予私人企業(yè)相應(yīng)的資源和政策扶持作為補(bǔ)償，通過(guò)商業(yè)運(yùn)營(yíng)獲得現(xiàn)金流，利潤(rùn)共享，反補(bǔ)財(cái)政資金的不足。
2、PPP融資模式可以使參與項(xiàng)目融資的私人企業(yè)在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái)，有利于私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮。同時(shí)也節(jié)約企業(yè)的投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省準(zhǔn)備時(shí)間，從而減少過(guò)程中的失誤和延緩。
3、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP的一個(gè)突出特點(diǎn)，實(shí)踐證明，合適的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倢?duì)于一個(gè)項(xiàng)目的成功至關(guān)重要，協(xié)議簽訂前的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是關(guān)鍵，前面重點(diǎn)講了，項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的部分風(fēng)險(xiǎn)由私人企業(yè)承擔(dān)，分散政府的投資風(fēng)險(xiǎn)。
4、根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，性質(zhì)和分類進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資設(shè)計(jì)，選擇適合投資、經(jīng)營(yíng)的社會(huì)資本，PPP項(xiàng)目公司在全生命周期內(nèi)全權(quán)享有經(jīng)營(yíng)設(shè)施及資產(chǎn)所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益。
（五）PPP模式最新分類
國(guó)務(wù)院43號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》下發(fā)后，PPP模式運(yùn)行了近兩年，文件重點(diǎn)提出控制和管理政府債務(wù)。實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)了極大的偏差，2016年5月財(cái)政部和發(fā)改委共同下發(fā)32號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)控制PPP項(xiàng)目大量的不規(guī)范操作造成政府債務(wù)的急劇增加，2016年12月財(cái)政部史部長(zhǎng)講話中提出：BT、延長(zhǎng)的BT及偽PPP盛行，大幅增加了地方政府的債務(wù)，32號(hào)文件下發(fā)后思維在BT及延長(zhǎng)BT的政府、金融機(jī)構(gòu)、施工單位及各類PPP人士對(duì)新政策出現(xiàn)了空白和迷茫，怎樣認(rèn)識(shí) 具有中國(guó)特色的ppp運(yùn)行體系，根據(jù)國(guó)內(nèi)的政體、多頭出臺(tái)的法律法規(guī)，結(jié)合國(guó)內(nèi)綜合性、復(fù)雜性及中國(guó)資本市場(chǎng)的實(shí)際情況，提出以下具有中國(guó)特色的ppp模式分類，望ppp的參與者，認(rèn)真理解PPP的定性和分類，改變現(xiàn)有的思維模式，進(jìn)入規(guī)范性操作階段。
1.0的ppp 模式：政府主導(dǎo)(如BT及延長(zhǎng)BT）的投資項(xiàng)目，進(jìn)行常規(guī)低價(jià)中標(biāo)的招投標(biāo)形式，承諾固定回報(bào)或政府兜底或購(gòu)買服務(wù)，繼續(xù)增加政府的債務(wù)。
2.0的PPP模式：政府和社會(huì)資本共同發(fā)起主導(dǎo)，項(xiàng)目投資有政府適合的資源進(jìn)行補(bǔ)償，達(dá)成雙方共同認(rèn)可訴求，有政府和社會(huì)資本認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行組織、策劃、現(xiàn)金流設(shè)計(jì)并做好投融資的結(jié)構(gòu)化安排，設(shè)計(jì)從1.0怎樣轉(zhuǎn)化到2.0的結(jié)構(gòu)，過(guò)度到不增加政府債務(wù)或增加政府財(cái)政收入的模式上來(lái)。
3.0的PPP模式：社會(huì)資本發(fā)起并向政府提出的在政府的規(guī)劃和設(shè)想范圍，因受到局限性，無(wú)法做出利國(guó)利民、生態(tài)保護(hù)、增加稅收增加就業(yè)的多贏項(xiàng)目。該模式所有PPP資金有社會(huì)資本投資，策劃設(shè)計(jì)后有盈利模式，不增加政府債務(wù)，并且利潤(rùn)可以反哺財(cái)政，增加政府業(yè)績(jī)，造福人民，同時(shí)還可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。比如，環(huán)境治理資源化+循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化+產(chǎn)城融合，特色小鎮(zhèn)+全域旅游+產(chǎn)鎮(zhèn)融合等一體化盈利模式等。
（六）特色小鎮(zhèn)ppp交易結(jié)構(gòu)及運(yùn)作程序
1、政府聘請(qǐng)專業(yè)公司（東方投財(cái)務(wù)顧問(wèn)）按照2016財(cái)金92號(hào)文件先進(jìn)行組織，項(xiàng)目識(shí)別，策劃和現(xiàn)金流設(shè)計(jì)，確定項(xiàng)目可行，有國(guó)內(nèi)ppp實(shí)戰(zhàn)專家做資金結(jié)構(gòu)化的投資組合安排，對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，組建項(xiàng)目公司；
2、規(guī)劃設(shè)計(jì)院進(jìn)行多規(guī)合一，有中國(guó)首席規(guī)劃師帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)出（天地人）特性的產(chǎn)鎮(zhèn)融合方案；
3、招投標(biāo)公司進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)第三方咨詢公司，做雙評(píng)及實(shí)施方案；
4、產(chǎn)業(yè)基金管理公司或資產(chǎn)管理公司，設(shè)計(jì)基金方案，組織LP投資；
5、中國(guó)律師事務(wù)所做法律意見(jiàn)書(shū)及合同體系；
6、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司設(shè)計(jì)保險(xiǎn)系列產(chǎn)品，并對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行招標(biāo)；
7、招投標(biāo)公司進(jìn)行ppp+epc+土地進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)；
8、會(huì)計(jì)師事務(wù)所（北京興華）對(duì)存量項(xiàng)目改造回爐成ppp模式的審計(jì)、評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目公司上市，并購(gòu)，證券化等退出機(jī)制做出方案；
9、可行，環(huán)評(píng)，能評(píng)，立項(xiàng)同時(shí)進(jìn)行；
10、特色小鎮(zhèn)各個(gè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商根據(jù)項(xiàng)目的一二三甚至四五六級(jí)聯(lián)動(dòng)招標(biāo)、選擇進(jìn)入。
（七）PPP模式的作用
1、有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。作為社會(huì)資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的策劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問(wèn)題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
2、有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，（目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)）鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P(pán)活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。
3、有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，公平分擔(dān)公共資金投入，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、產(chǎn)鎮(zhèn)融合
“以產(chǎn)促鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)興產(chǎn)，產(chǎn)鎮(zhèn)融合”。城鎮(zhèn)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，即便再漂亮，也就是“空城”；產(chǎn)業(yè)沒(méi)有城鎮(zhèn)依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”。用PPP模式打造特色小鎮(zhèn)，一是要先策劃再規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的互動(dòng)。二是按特色小鎮(zhèn)特色定位，把握產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革。產(chǎn)業(yè)與小鎮(zhèn)融合發(fā)展，以小鎮(zhèn)為中心，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)更新和完善服務(wù)配套，激發(fā)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、人之間的活力。因此PPP模式更合適特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的十大趨勢(shì)，即“產(chǎn)鎮(zhèn)一體化、布局中心化、產(chǎn)業(yè)垂直化、生態(tài)環(huán)保化、行業(yè)市場(chǎng)化、市場(chǎng)多元化、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)作資本化、分工專業(yè)化、收益服務(wù)化”，做到“主專業(yè)分工運(yùn)營(yíng)、上下組合聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)鎮(zhèn)一體集聚”。
（一）目前特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)組合形成
第一新建特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚，（PPP模式）第二原有產(chǎn)業(yè)在小鎮(zhèn)進(jìn)行集聚，（浙江模式）第三以原有產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)打造特色小鎮(zhèn)（改造模式）。
（二）特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)區(qū)新的分類
1、產(chǎn)業(yè)區(qū)1.0版：以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)形成的塊狀經(jīng)濟(jì)區(qū)域；
2、產(chǎn)業(yè)集群2.0版：將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域范圍內(nèi)按市場(chǎng)及上下游分工協(xié)作后形成的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群；
3、產(chǎn)業(yè)集聚3.0版：以特色小鎮(zhèn)為代表的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái), 是在產(chǎn)業(yè)集群模式基礎(chǔ)上創(chuàng)新和升級(jí)。
（三）特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)注意的問(wèn)題
1、重房產(chǎn)，輕產(chǎn)業(yè)。配套完善、宜居宜業(yè)是建設(shè)小鎮(zhèn)允許的，但是不要舍本逐末，過(guò)度強(qiáng)調(diào)地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，而輕視產(chǎn)業(yè)環(huán)境搭建，不要使小鎮(zhèn)變“鬼城”。
2、投機(jī)跡象顯現(xiàn)。采用招商開(kāi)發(fā)模式。以工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)，然后進(jìn)行土地用途變更，開(kāi)發(fā)商用于住宅項(xiàng)目，或者二次轉(zhuǎn)讓獲取高額土地升值收益。從市場(chǎng)來(lái)看，不少投資力量開(kāi)始轉(zhuǎn)移方向，利用政府有關(guān)系，套取特色小鎮(zhèn)的土地成為投機(jī)的避風(fēng)港。
3、只招商，不擇商。政府主導(dǎo)，出于政績(jī)和招商壓力，違背產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不加選擇盲目亂加，造成項(xiàng)目不落地形成企業(yè)空巢，或是產(chǎn)業(yè)鏈條混亂成為大雜院，帶來(lái)土地資源的嚴(yán)重閑置和浪費(fèi)和小鎮(zhèn)建設(shè)的失敗。
4、合同履約難。有些不符合PPP模式的項(xiàng)目，地方政府招商引進(jìn)社會(huì)資本方（跑馬圈地方），之初承諾大量?jī)?yōu)惠政策，但在進(jìn)入之后，出現(xiàn)違約，（通常說(shuō)的關(guān)起門(mén)來(lái)打狗）造成各方利益嚴(yán)重受損，政府公信力下降，制約小鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。
5、忽視環(huán)保，引進(jìn)落后產(chǎn)能及污染產(chǎn)業(yè)，為留住企業(yè)，忽視企業(yè)的排污治污，監(jiān)管缺位，甚至與污染企業(yè)形成利益同盟，造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害，不但破壞了原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，甚至威脅到當(dāng)?shù)厝说纳眢w健康。
總體來(lái)說(shuō)，前期新城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園還存在著缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，量多質(zhì)差，資源浪費(fèi)，粗放發(fā)展，大部分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)定位不清，地產(chǎn)短期效益思維，產(chǎn)業(yè)集群思維弱，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性低，科技創(chuàng)新，研發(fā)能力不強(qiáng)，生態(tài)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)滯后。即便是一些比較成熟的城鎮(zhèn)也都面臨著各種挑戰(zhàn)。
（四）特色小鎮(zhèn)改造存續(xù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP模式
2014年43號(hào)文件發(fā)布后，按照 “存量轉(zhuǎn)增量”的文件精神，《PPP創(chuàng)新理論體系》中推出一種TFBO模式﹝光暄方法﹞(Transfer-finance-Build-Operate即移交-融資-建設(shè)-經(jīng)營(yíng))該模式是具有中國(guó)現(xiàn)階段特色并適用于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園的一種應(yīng)用模式：
1、甲乙雙方在達(dá)成各自訴求的前提下，有政府回購(gòu)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的股份，同社會(huì)資本方簽訂PPP協(xié)議；
2、對(duì)回購(gòu)資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，確定凈資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)；（政府全資公司程序簡(jiǎn)化）
3、按PPP模式中（光暄方法）進(jìn)行移交，再按照《新建特色小鎮(zhèn)的PPP模式》走規(guī)范程序，成立新的項(xiàng)目公司，政府按可用資產(chǎn)的評(píng)估值進(jìn)入項(xiàng)目公司占相應(yīng)股份；
（五）PPP模式推動(dòng)產(chǎn)鎮(zhèn)融合意義體現(xiàn)
1、實(shí)現(xiàn)城市土地集約化，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)空間加速產(chǎn)業(yè)聚集；
2、增加就業(yè)人口，規(guī)避盲目城市化帶來(lái)的空城現(xiàn)象；
3、構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)自我更新能力；
4、改變舊城鎮(zhèn)化的弊端，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)；
5、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、引導(dǎo)良好發(fā)展預(yù)期。
三、舉例說(shuō)明產(chǎn)業(yè)新城——龍港鎮(zhèn)
龍港新城位于溫州蒼南東部沿海，目前需要打造以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“產(chǎn)鎮(zhèn)融合”的新型城市。規(guī)劃總面積為106.8平方公里，分為五個(gè)功能區(qū)塊，即中心商務(wù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、新城拓展區(qū)和港口經(jīng)濟(jì)區(qū)。新城未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要遵循習(xí)總書(shū)記在十八屆五中全會(huì)上提出的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展和共享發(fā)展的理念來(lái)建造。
龍港新型城鎮(zhèn)規(guī)劃功能分布
1、中心商務(wù)區(qū)：承擔(dān)著行政、商務(wù)、金融、居住、會(huì)展、體育、文化等城市功能，是今后鰲江流域中心城市的核心區(qū)，建設(shè)綠色生態(tài)，智慧化新城；
2、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)：片區(qū)布局有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，同時(shí)配套文化教育，兼顧居住、休閑及娛樂(lè)，打造新型“產(chǎn)城融合”模板。
3、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)：采用高科技技術(shù)進(jìn)行固廢無(wú)害化、資源化處理，生產(chǎn)出清潔能源，用里面有機(jī)提取物，和當(dāng)?shù)氐耐寥澜Y(jié)合，然后用生物活性多肽的技術(shù)，封閉運(yùn)行三個(gè)月，產(chǎn)出“生態(tài)有機(jī)活性土壤”，用來(lái)發(fā)展4.0的農(nóng)業(yè)工業(yè)化，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)引向都市旅游農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展精品農(nóng)業(yè)，讓城市人們及老百姓吃上有機(jī)、無(wú)毒、安全的農(nóng)產(chǎn)品。并與近2 平方公里的中心湖——東湖融為一體，營(yíng)造大片綠地、景觀、休閑娛樂(lè)，點(diǎn)綴城市小品，構(gòu)成龍港新城的綠心和綠肺，成為龍港新城的景觀休閑核心。
4、新城拓展區(qū)：作為海洋戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)用地，目前正在編制圍墾規(guī)劃，用強(qiáng)光海洋平臺(tái)技術(shù)延伸海洋旅游。與月湖公園、濱海景觀帶共同建成帶有生態(tài)旅游、休閑養(yǎng)老、文化體育、游艇碼頭的新型特色小鎮(zhèn)。臨海建成海鮮城，用強(qiáng)光海洋平臺(tái)與浮島的有機(jī)組合，發(fā)展海水養(yǎng)殖，設(shè)計(jì)現(xiàn)金流金融模式，促進(jìn)海鮮城的開(kāi)發(fā)建設(shè)。
5、港口經(jīng)濟(jì)區(qū)：包括中心漁港、舥艚商港和崇家岙港區(qū)。港口經(jīng)濟(jì)區(qū)以港口為依托，開(kāi)發(fā)設(shè)立休閑漁人碼頭，積極發(fā)展現(xiàn)代港口物流產(chǎn)業(yè)，培育新型裝備制造等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，國(guó)家海洋戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)布，我們準(zhǔn)備把強(qiáng)光海洋平臺(tái)設(shè)備制造和浮島制造產(chǎn)業(yè)鏈放入該區(qū)，引進(jìn)相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)、漁業(yè)深加工和集散地，以及相關(guān)配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成地方海路交通樞紐，打造新型港口經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。
潛力巨大。