董興寶 | 政府引導下的特色小鎮投融資模式

　特色小鎮建設過程中，投融資模式會不同程度影響其發展。持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的關鍵，因此合適的融資模式對于特色小鎮的發展是非常有必要的。7月12日，全經聯文旅地產委員會委員、中國電建·頤杰鴻泰集團公司基礎事業部總經理董興寶在全經聯微信群做了《政府引導下的特色小鎮投融資模式》的線上主題分享。

▲董興寶 全經聯文旅地產委員會委員、中國電建·頤杰鴻泰集團公司基礎事業部總經理

　　董興寶在“首屆全經聯特色小鎮投融資模式創新研討會”上做主題分享。

　　董興寶，特色小鎮投融資專家，國家一級注冊建造師；擁有近十年文旅地產開發運營經驗。近來，董興寶在PPP項目投資開發領域不斷創新、實踐，特別對特色小鎮投融資有深入的研究并成功操盤落地了多個項目。

以下為線上分享內容：

分享大綱：

1.特色小鎮項目構成及政府融資現狀

2.政府現有財力下的投融資平衡方案制定

3.政府引導、參股成立開發公司的可行性與必要性

4.特色小鎮四類項目的投融資模式

5.深度應用PPP模式，助力特色小鎮建設

6.積極申報特色小鎮，利用各種政策

　　2016年以來，住建部、國家發改委、財政部聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，全國各地發展特色小鎮熱了起來。據公開資料顯示，未來幾年內，全國要建設和打造數千甚至上萬個特色小鎮，例如，京津冀地區就要打造超過500個特色小鎮。這里面的投資機會無需多言，只是在這種火熱局勢下，我們需要冷靜思考，更需要探索特色小鎮的投融資模式，以加快特色小鎮的落地實施。

　　下面，我結合目前正在參與運作的山東臨沂羅莊花卉小鎮的情況，對特色小鎮投融資模式進行闡述。

　　案例介紹：山東臨沂羅莊花卉小鎮

　　臨沂市羅莊區具有多個大型花卉市場，如沂州花卉市場是集花卉繁育、批發零售、儲運觀賞于一體的大型高檔花卉市場，經營品種涵蓋鮮花、綠植、盆景、奇石及周邊配套產品等，區域劃分科學合理，品種齊全，致力打造魯南地區規模最大、知名度最高、品種最齊全的綜合性專業花卉市場。在市場周圍，還形成了奇石、字畫、根雕等文化藝術品交易市場，具備了一定的規模。

　　根據上述分析，擬定在羅莊區現有花卉市場的基礎上，在沂蒙路以東、沂河路以南到黃山等7平方公里的區域，打造產城人文結合的花卉特色小鎮，打造產業發展、文化傳承、旅游休假、美麗宜居的特色小鎮。特色小鎮內的項目比較多，包括土地一級開發、基礎設施建設、公共配套服務及房地產開發、商業運營項目等。

一、特色小鎮項目構成及政府融資現狀

　　（一）特色小鎮的項目構成

　　A：土地一級開發：包括土地整理、各種拆遷、改造等；

　　B：基礎設施及公共配套：道路、公園、污水處理、供暖、學校、醫院、地下管廊、海綿城市等；

　　C：公益性與商業性結合項目：醫養、總部基地、孵化器、職業教育、體育、文化、科技、旅游、演繹等項目；

　　D：純商業投資運營項目：酒店、房地產、餐飲、娛樂等項目。

　　（二）政府的投融資現狀

　　根據上述分類，A、B類的項目需要政府深度參與，包括政府融資、投資建設或與社會資本合作。但是，在新形式下，政府通過傳統模式融資、投資、建設的可行性大大降低：

　　1、國家新的預算法明文規定了政府舉債的渠道：除發行地方政府債券外，地方政府及下屬部門不得通過任何方式舉債；不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

　　2、財政部及相關部門嚴格限制政府舉債的文件、嚴格限制政府購買服務的范圍，導致政府通過傳統模式融資的路堵死。財政部等六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文）及《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（87號文）

　　3、上述政策并非一陣風，部分人員試圖觀望。但筆者認為，這符合國家的法律——預算法，這將是長期的，再通過政府平臺公司融資的可能性已經大大降低。除非政府平臺公司具有市場化融資的能力。因此，在這種新形勢下，政府如何引導特色小鎮的投資、建設，是一個新課題。

　　因為，如果政府不引導，純靠社會力量自發形成特色小鎮，那么，特色小鎮的建設步伐將大大降低，社會各界的參與熱情也必然下降，進而影響特色小鎮的建設，這不是地方政府期望的，更不是社會投資需要的，從這個角度講，我們必須找出一條新路子。

二、政府現有財力下的投融資平衡方案制定

　　1、政府的投入：對于政府主導的特色小鎮建設，政府進行必要的投入。政府在特色小鎮上主要投入的是土地一級開發和基礎設施。

　　2、政府的收入：主要是稅收和非稅收。稅收包括建設過程中的稅收和企業投資項目持續運營的稅收；非稅收重點是土地出讓及政府基金性收入。

　　3、政府在5-10年或10-15年內的收入可否達到平衡？或有盈余，是政府進行土地一級開發及基礎設施投入的基本前提。除非政府有足夠的、更多的財力投入新建特色小鎮的建設中，可以不受此限制。

　　借助專業的投融資咨詢公司，建立財務模式，詳細測算特色小鎮的投入與產生，為政府做好特色小鎮投融資方案的頂層設計、為社會資本方參與投資特色小鎮建設，具有十分重要的意義。

三、政府引導、參股成立開發公司的可行性與必要性

　　特色小鎮建設的基本原則：政府引導、企業主體、市場運作。

　　1、政府引導：包括政策引導、產業引導，以及出資成立公司，或參股公司，或設立引導基金等，我們重點講政府參股5%-49%，與社會資本方成立開發公司。

　　2、企業主體：政府可以委托下屬平臺公司或支持平臺公司成立特色小鎮開發公司負責小鎮的開發，也可以委托社會資本方成立獨立運營的投資公司，但兩者各有利弊：

　　（1）前者，需要政府有足夠的財力，或平臺公司具有市場化融資與運作的能力；

　　（2）后者，沒有更多體現政府的引導與支持，尤其是在融資方面，沒有借助政府公信力背書。

　　因此，我們重點討論的是：政府與社會資本方成立特色小鎮開發公司，政府少量參股（一般參股5%-15%左右），95%-85%由社會資本方出資，由開發公司借助政府的公信力等實現融資，開發建設特色小鎮，負責特色小鎮的全過程規劃、設計、招商、投資、建設、運營等。

　　那么，誰可以做特色小鎮的開發主體呢？做開發主體的企業，與政府的平臺公司，共同組建特色小鎮開發公司。

　　——華夏幸福等產業新城投資運營商自然可以擔當，但全國像這樣的綜合性企業并不多；

　　——地產商開始介入特色小鎮，可以做開發主體；

　　——建筑領域的各種央企、民企，可以做開發主體；

　　——其他綜合性的企業，可以做開發主體。

　　3、市場運作：成立的特色小鎮開發公司，根據特色小鎮內不同的項目，進行全資投資運作、參股運作、招商引資由其他企業投資建設等，完成小鎮的投資建設，并強調“專業的人做專業的事”。具體模式在接下來詳細討論。

　　4、開發公司的主要職責：

　　——小鎮的規劃設計、統籌運作；

　　——小鎮的土地開發及融資；

　　——小鎮的基礎設施建設；

　　——小鎮的招商引資；

　　——小鎮商業項目的參股或引導；

　　——政府賦予的其他職責。

四、特色小鎮四類項目的投融資模式

A：土地一級開發：

　　（1）由開發公司自有資金投入；

　　（2）開發公司自己發行債券投入（市場化發債，應具備基礎條件）；

　　（3）由地方政府向省級政府申請專項債券，委托開發公司實施；

　　（4）開發公司與開發商進行聯合，實行一二級開發聯動。

　　上述模式，各有利弊，需要根據具體項目，選擇合適的投資模式進行土地一級開發。

B：基礎設施及公共配套：

　　（1）由開發公司自行籌集資金投入，包括自有資金、發債、銀行融資等；

　　（2）由地方政府向省級政府申請專項債券，委托開發公司實施，開發公司委托建筑商等實施；

　　（3）與社會資本方合作，采取PPP模式，開發公司作為政府出資代表，與社會資本方組建SPV公司，進行投資、建設和運營，但前提是政府的財政收入及財政承受能力，滿足PPP有關要求（一般不超過公共預算支出的10%）；

　　政府與社會資本方合作，但政府付費的來源為政府的基金性收入而非一般公共預算收入，可擴大PPP應用范圍。

C：公益性與商業性結合項目：

　　此類項目是指：醫養結合、總部基地、雙創園、孵化器、加速器、職業教育、體育、文化、旅游、演繹等項目。此類項目的特點是：既可以為社會提供公共服務，又有運營收入，政府可以參與，也可以委托社會資本方全部投入，其投融資模式為：

　　（1）通過招商引資形式，引入企業，進行投資、建設和運營。

　　（2）開發公司與投資企業，組成SPV公司，采取以使用者付費的PPP模式，配合完成項目融資。

　　（3）開發公司獨資完成項目的投資、建設和運營。

D：純商業投資運營項目：

　　此類項目主要是酒店、房地產、餐飲、娛樂等項目。

　　（1）通過招商引資形式，引入企業，進行投資、建設和運營。開發公司不參股、不深度參與，完全靠企業投入。

　　（2）開發公司根據具體情況，采取參股等方式介入，增強社會資本方的投資積極性。

五、深度應用PPP模式，助力特色小鎮建設

1、PPP按照付費進行分類：政府付費，政府付費+缺口補貼，使用者付費。根據不同的項目，選擇合適的PPP模式。

　　（1）道路、公園等無運營收入的采取政府付費模式

　　（2）學校、醫院、地下管廊等有一定運營收入，但不能覆蓋投資的，采取政府付費+缺口補貼的付費模式。

　　（3）污水處理、熱電冷能源等采取使用者付費模式。

2、認真學習全國各地深度應用PPP的案例，積極將可提供公共服務的項目，打造成使用者付費的PPP項目。

　　以雙創園或總部基地、孵化器類項目為例：

　　——政府以土地或授權平臺公司以現金參股；

　　——制定PPP方案提高企業參與的積極性；

　　——通過法定規定的形式組建SPV公司運作；

　　——以BOO模式由項目公司進行投資與運作；

　　——以政府公信力配合項目公司提供融資效率。

　　同樣，醫養結合、文化、體育、旅游、農業等項目，均可采取PPP模式運作。

3、將PPP應用到產業發展上，突破基礎設施的限制，深度應用PPP模式，加強政府與社會資本合作，建設特色小鎮。

　　（1）應用到第一產業，如農業項目建設上。

　　（2）應用到第二產業，如標準廠房等工業項目、熱電冷供應項目上。

　　（3）應用到服務業上，如總部基地等綜合項目。

　　應用到文化產業上，如文化綜合體、文化演繹項目等。

六、積極利用各種政策，窮盡融資渠道，滿足特色小鎮建設需求

　　1、積極申報國家或省級特色小鎮，吸引更多投資者

　　——積極利用國家或省重點特色小鎮，吸引投資者；

　　——利用國家或省級特色小鎮提高知名度；

　　——利用各種的政策，包括農業、科技、文化；

　　——積極申報、利用政策，而不過多依賴政策。

　　2、根據具體項目，采取不同的融資模式

　　特色小鎮的打造和建設，涉及項目復雜，既包括了土地一級開發、基礎設施建設，還包括了房地產開發、特色產業引進與運營，更包括了純商業化投資運營各種項目，這就注定了其投資形式多樣，融資手段復雜，不可能有統一的模式，可以說，必須窮盡各種合法融資手段來滿足不同項目的資金需求。

　　從大的方面說，主要包括股權融資和債權融資。

　　從具體形式來看，包括了產業基金、銀行貸款、信托、發債、私募、融資租賃、買方信貸、賣方信貸、資產證券化等各種方式，必須根據不同的投資主體、不同的投資項目、采取不同而合適的融資方式，而沒有統一的標準。

結束語：

1

　　打造特色小鎮要有個過程，政府及各方可加快培育，但不能“拔苗助長”，也不能憑空造鎮。事實上，某些地區不具備發展特色小鎮的基礎，在這輪小鎮的熊熊大火中，唯恐落后，跟風而上，一下規劃了諸多小鎮，在這輪小鎮的“大火”中，我們可以大膽設想，大膽規劃，但必須遵循一些客觀規律，任何小鎮，從無到有，從有到規模，需要時間和過程，而非一蹴而就。浙江等地的特色小鎮經歷了多少年才形成的？絕不是一兩年速成的。

2

　　學習中央及上級政策、研究政策、利用政策來規劃、投資和建設特色小鎮均未錯，但不能過分依賴政策，浙江、廣東等地已經形成的小鎮，有幾個是靠政策發展起來的？所以，打造特色小鎮最根本的是來自小鎮本身內動力和吸引力。無論是上級財政扶持資金還是金融機構的資金，都是“扶強不扶弱”，他們不能為特色小鎮“雪中送炭”，只能“錦上添花”，因而，上級政策固然重要，但扎扎實實做好產業培育及各項工作，更為重要。至少，不要拘泥于是否申報上了國家、省級特色小鎮，這對打造特色小鎮來說并不是最重要的。

3

　　規劃落地問題。可以說，各級政府都開始重視規劃，包括一些縣市級政府，為了提高規劃水平，甚至提出了“國際招標”，由政府引進國際先進的規劃、設計機構來規劃特色小鎮，這種精神和做法值得贊揚，但是，我卻不看好這種模式，原因是：如果規劃與投資、建設脫節，看上去再完美的規劃也難以落地，特色小鎮的規劃，不僅僅要強調“高大上”，更要注重“接地氣”。從這個角度講，政府依托投資企業，或委托、支持投資者牽頭做的規劃更靠譜。因為，其規劃目的是“投資”，而不是賺取規劃費，更不會浪費時間弄些“華而不實”的規劃，而政府強化裁判員的角色，評判、審批及引導、支持規劃落地。